随着社会救助体系不断完善，传统的“粗放式”特困供养已无法满足特困供养人员的生活需要，特别是特困供养人员基本生活补贴和照料护理补贴标准不断提高，人员身份不精准、标准不精细、基层民政部门缺乏鉴定帮扶对象自理能力的专业知识和资质、监护人权责不明晰、护理服务标准不规范、成效考评没有具体衡量标准等一系列管理上的短板都逐渐暴露出来。
如何避免因标准不精、认定不准、评估不专、监管不严等现象,让国家惠民政策难以精准落地，成为当下困扰基层民政工作的又一难题。在这一背景下，巴林左旗特困供养“标准+契约”创新实践应运而生。日前，这套改革创新工作案例通过民政部社会救助司和低收入家庭认定指导中心委托的第三方初选，被确定为2019年度社会救助领域优秀创新实践活动案例15个提名单位之一，也是全国唯一入围的特困供养工作创新实践案例。
左旗民政局召开特困人员抽查审批培训会
标准认定 帮扶因人施策
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护理员在为特困户宋召青洗漱
巴林左旗民政部门利用微信平台监督契约化服务（工作人员手机截图）
左旗民政局召开特困人员自理能力评估和照料护理员绩效评估洽谈会
巴林左旗探索出的特困供养“标准+契约”模式，最精确地认定了被服务人群，其认定的方式主要包含四种。
★立体标准认定，力求特困群体“不落一人”。统一收入核算标准，制定《特困人员精准认定实施方案》《特困人员精准认定说明》，设立工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入、其他收入等五把收入核算“标尺”，定量测算申请人及家庭经济收入水平，收入低于上年度城乡最低生活保障标准可以申请特困供养，使抽象的“生活来源”能够客观量化、具体体现。逆向思维，测算出申请人收入或生活水平是否高于救助供养标准，列出虚报隐瞒、转移财产等8种情形不能或暂缓申请，过滤掉“滥竽充数”申请者。成立由苏木乡镇人民政府“一把手”负总责的研判组，特殊对象的“劳动能力”以客观事实为依据分析研判，16名瘫痪在床的无《残疾证》人员通过实地现场研判获得供养，最大限度地把真正符合特困供养条件的困难群众纳入供养范围。规范审核审批标准。编制《特困供养人员审核审批标准化操作手册》，操作手册从特困供养工作的各个环节出发，简明扼要告知基层经办人员认定的条件、程序，以及统一的申请测算、调查审核、审批公示等标准化表格和规范性文书如何填写等等，使基层经办人员认定有标准、操作有规范、解答有依据、效率有提升。实施动态管理标准。基层经办人员按季度核实特困供养人员状况，每季度末月30日将是否外出无法联系、是否户口迁出、是否经济财产水平改变、是否发生失能调整以及是否变更供养方式等情况填入“动态管理表”，经旗政府门户网站、“三务”公开平台等进行公示，实现特困人员救助供养有进有出。2019年，共调整出特困供养人员333人，新增应纳特困供养人员147人，调整占比32.5%，无一人对调整后的工作提出异议。
★专业机构评估，实现供养人员“精准成像”。建立能力评估标准，政府购买第三方医疗机构开展特困人员自理能力评估，让有资质的专业人干专业的事。结合日常生活活动、精神状态、感觉与沟通、社会参与等4项参数，将自主吃饭、自主穿衣、自主上下床、自主如厕、室内自主行走、自主洗澡等6项指标“量化”为进食、洗澡、穿衣、控制大便、控制小便、如厕、床椅转移、平地行走、上下床等10大项，可独立进食、需部分帮助、需极大帮助、完全依赖他人等30小项可具体操作、具体衡量的评估指标体系标准。全旗失能特困人员363人，占特困人员总数的25%；半失能特困人员504人，占特困人员总数的35%。全年为2412人次护理人员发放补贴697.4万元。
★因人因户施策，推进日常护理“专业贴心”。探索护理服务标准，根据特困供养人员牙齿功能、吞咽功能和饮食习惯选择食物性状，根据个人喜好、民族特色等装饰居住环境，分层次组织特困人员护理员岗前技能培训，145名护理员取得民政部职业技能培训中心养老护理员职业证书，助推护理服务水平迈向高质量。探索实施特困供养人员护理服务标准化以来，建立了米饭制作标准、卧床人员翻身标准、面部清洁标准等12项护理服务标准，实现了护理服务过程有序化、服务数量指标化、服务方法专业化、服务质量精细化，特困供养人员生活有了质的变化，特困人员平均寿命延长1.8年。将护理服务变成解决收入型贫困问题的“钥匙”，将179名建档立卡贫困人口和留守妇女聘用为护理人员，困难家庭有了稳定的护理补贴收入，年人均增收近5000元，起到了政府、特困供养人员和社会“多赢”的良好效果。
★契约管理保障，确保社会各方“按章理事”。首次将契约化管理服务引入特困人员救助供养，旗乡两级政府、民政局、嘎查村、供养机构、护理人员和特困人员等七方之间形成契约，形成以政府为主体责任的“主轴”契约关系、以民政为指导角色的“副轴”契约关系，各方权责明晰、任务明确、职责明了，消除了管理、护理、服务的“灰色地带”。实施政府主导和市场化运作“双轮驱动”，敬老院所有权、管理权和经营权“三权分置”，对第三方机构风险评估后，乌兰达坝、查干哈达、富河等6所敬老院委托第三方机构代养，积极探索市场化管理新路子，放活经营权，盘活资产资源，激活供养机构积极性和主动性，提升了特困供养人员的幸福感、获得感、安全感。实施多维监管，确保服务高质量有实效，为护理人员精心设计了4个方面30项护理服务内容，制定护理绩效考核管理办法，运用“监管考核平台+微信+电话回访+实地抽查”等方式，实现事中监管、在线监管、时时监管，倒逼服务质量提升；发动志愿者等社会力量参与护理服务“体验式”监管，通过陪餐、心理疏导、爱心服务等方式，助推服务质量提升。强化分散供养护理服务事后监管，每季度末月20日依据护理员契约履行程度，折算护理补贴应发金额。
帮扶工作更精准
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护理员在医院陪护特困人员
护理员为特困人员剪头发
在左旗综合社会福利中心，护理员在照顾身体残疾的特困人员
“标准+契约”模式将标准认定特困户与契约化供养无缝对接在一起，形成一个完整的工作闭环。
这套工作模式的第一步就是建立精准认定标准体系，让衡量有尺度，精准认定特困人员。具体操作包括三方面，一是制定特困供养人员经济收入核算、审核审批等标准，改变过去粗犷、人为因素过多的弊端，实现特困供养人员精准认定标准化，工作程序从复杂到简便。二是购买专业机构介入自理能力评估，制定特困供养人员失能和半失能鉴定评估标准，有效缓解评估靠“眼力”、讲“感情”造成的“错护”问题。三是实施特困供养人员护理服务标准，拉出任务清单，明确助餐、助医、助洁、助乐等服务事项，保证了服务质量。2019年5月，巴林左旗特困供养人员认定和管理体系在全国首家通过ISO9001质量管理体系认证。
特困人员得到精确的标准化认定后，第二步就是遴选护理人员，使他们形成稳定、可靠的照料护理契约关系，让特困供养起到实效，让特困人员的生活得到实质性改善。这份“契约”实际包含了多方关系，明确了政府、部门、机构和个人权利义务，约束监管、指导、服务行为，特困供养工作不再是民政部门唱“独角戏”，而是形成政府承担主体深入推进、民政承担使命精心策划、机构或个人承担责任强化管理多维度救助供养合力。
“标准+契约”有效规范了特困供养工作流程，多方反响良好。一纸“契约”不仅扶危济困，还使得特困供养工作全程操作规范化，降低了基层经办人员自由裁量权，提高了群众知情权、参与权，提升了供养“温度”和满意度。标准化、信息化的护理成效监管，增强了护理人员主动性，以考核促激励、折补贴，在解决了“谁来护理、怎么护理、谁来监督管理”问题的同时，让资金的管理使用更加安全高效。
记者来到林东镇索布嘎村特困户宋召青家中时，宋召青瘫在炕上，妹妹宋玉香正帮他洗漱、吃饭，60多平方米的房子虽然简陋，但打扫得十分干净。宋召青说，自己的日子能过下去全归功于妹妹的日常照料和民政部门的大力救助。今年67岁的宋召青自小患有小儿麻痹症，行动不便的他一直未能娶妻生子，长期依靠父母和妹妹料理生活。2018年冬天，宋召青因脑出血加重了瘫痪程度，几年前父母又相继过世，照顾哥哥的重担就全落在了妹妹宋玉香的肩上。经过巴林左旗民政局的“标准”认定，宋召青被认定为特困人员，享受“契约化”供养，妹妹宋玉香无疑成了契约化服务的最佳人选。具体说，就是民政局与宋玉香签订契约，雇用她作为宋召青的护理员，要求宋玉香按照“标准+契约”特困供养体系的具体条款为宋召青提供日常生活护理照顾，并对她的工作状况进行监督检查，工作达标后方能领取相应的报酬。这种契约严谨精细，宋玉香向记者展示了一本厚厚的《巴林左旗林东镇特困人员护理台账》，上面详细记录着宋玉香每天的工作内容，如“打扫卫生”“为护理对象洗头擦身”“为护理对象做饭和喂药”等。护理台账上还详细规定了护理员的工作内容，大体分为环境卫生服务、个人生活照料、膳食服务、保健医疗服务、心理精神支持和休闲娱乐服务、物业管理维修和安全服务、临终关怀和丧葬服务等九个方面，同时针对服务状况制定了考核标准。宋玉香说：“我哥哥这么多年来一直瘫痪在床，一直都是我在照顾，哪有报酬这一说？现在政策好，我被民政局聘为护理员，照顾自己的哥哥还能按季度领取3000多元的报酬，一年下来就是13000多元，现在照顾哥哥和自己家庭两不误，有了这项收入，我们的生活质量明显提高了。”
家住林东镇的特困户刘克福今年已经74岁，去年因脑血栓瘫痪在床的他一直以来靠老伴儿肖玉珍照顾，夫妇两人收入微薄，膝下无子，日子难以为继。刘克福已被评为特困户长达14年，如今，随着“标准+契约”特困供养政策的落地实施，刘克福夫妇享受到的待遇再度“升级”，老伴儿肖玉珍被聘任为刘克福的护理员，照顾老伴儿的同时还能获得每季度3000多元的收入，帮助他们解决了大问题。
巴林左旗民政部门相关工作人员介绍， 社会救助是民心工程，务求公平公正，标准化认定就是用标准和制度“说话”，保证把有限的财政资源分配给最符合条件的困难群体，让符合救助条件的困难家庭和个人能及时有效得到社会救助，把特困救助这碗水端平。社会救助也是系统工程，须下足“绣花”功夫，契约化就是完善和加强社会救助工作，切实保障困难群众的切身利益，从细微处着眼，强化制度保障，实现“应养尽养、兜住底线”，撑起民生保护伞。社会救助还是德政工程，必须把特困供养这项工作作为关系全局、关乎国计民生的大事来抓，思民之所想，忧民之所愁，念民之所难，为民之所需，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让特困供养“稳准精”，让社会救助惠及每一个弱势群体。
来源：赤峰日报